Dinamika Undang- Undang Desa di Indonesia dari Masa ke Masa

Pasang surut keadaan pemerintahan desa sekarang ini adalah sebagai akibat pewarisan Undang-Undang lama yang pernah ada, yang mengatur Pemerintahan Desa sejak zaman penjajahan Belanda, yaitu Inlandsche Gemeente Ordooantie atau IGO (Stbl No. 83/1906) yang berlaku untuk Jawa dan Madura dan Inlandsche Gemeente Ordonantie Beitengewesten atau IGOB (Stbl No. 490/1938 Jo Stbl No.1938) yang berlaku untuk luar Jawa dan Madura. Masyarakat adat sebagai suatu kesatuan pemerintahan yang memiliki wilayah sendiri telah diatur sejak zaman kolonial yang dikenal dengan “rechtsgemeenschap”. Kartohadikoesoemo mencatat bahwa aturan kolonial pertama terkait desa sebagai satuan pemerintahan adalah pada “Staatsblad No. 13 Tahun 1819 yang menjamin terus berlangsungnya hak penduduk desa memilih dan mengganti kepala-nya. Aturan tersebut diperbaharui pada tahun 1878 melalui Staatblad No. 47 yang kemudian diperbaharui lagi pada tahun 1907 melalui Staatblad No. 212”, demikian seterusnya sampai dengan era kemerdekaan Indonesia yang telah memberlakukan berbagai peraturan perundang-undangan tentang Desa. Undang- Undang tentang Desa memiliki sejarah yang cukup panjang di Indonesia. Menimbang perjalanan sejarah pengaturan perundang- undangan desa sejak proklamasi 17 agustus 1945 hingga awal 2014, yang mengalami pasang surut mengikuti arus perubahan dan dinamika politik, mengakibatkan eksistensi desa semakin hari semakin terpinggirkan.

Dalam memahami dimulainya desentralisasi dan otonomi daerah yang menjadi perhatian awal menyusul lahirnya Undang- Undang 1945, pada bab IV pasal 18 Undang-Undang 1945 yang mengatur masalah Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa “Dalam teritorial Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landschappen dan volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, disusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa”. Badan Pekerja Komite Nasional Pusat mengeluarkan pengumuman nomor 2 yang ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 1 tahun 1945. Undang-Undang ini mengatur kedudukan desa dan kekuasaan komite nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin oleh seorang kepala daerah. Oleh karena Undang-Undang nomor 1 tahun 1945 dianggap kurang memuaskan, pemerintah menunjuk R.P Suroso sebagai ketua panitia untuk melakukan berbagai perundingan tentang rancangan Undang-Undang yang baru, akhirnya pada 10 Juli 1948 Rancangan Undang-Undang ini disetujui dan lahirlah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. Pada juni 1956, sebuah Rancangan Undang-Undang tentang pemerintahan daerah diajukan Menteri Dalam Negeri ketika itu, Prof. Sunaryo kepada DPR RI. Setelah melalui perdebatan dan perundingan pemerintah dan fraksi-fraksi dalam DPR RI, Rancangan Undang- Undang tersebut diterima dan disetujui secara aklamasi. Pada 19 Januari 1957 Rancangan Undang-Undang itu diundangkan menjadi Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.

Pada masa orde lama secara spesifik pemerintahan desa diatur tersendiri dalam Undang-Undang nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 tentang Desa Praja. Pada masa Orde Baru pengaturan desa diatur tersendiri dalam Undang-Undang 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, yang menggantikan Undang-Undang 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Undang-Undang ini menjadikan seluruh desa di Indonesia diseragamkan seperti struktur desa di Jawa. Akibatnya, eksistensi masyarakat hukum adat yang berada di luar Jawa mengalami reduksi atau pengurangan yang luar biasa. Hal lainnya yang juga mengakibatkan tidak terlaksanannya dengan baik Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 tentang Desa Praja adalah meletusnya peristiwa G30S mengakibatkan pelaksanaan dari Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 tersebut harus ditinjau kembali berdasarkan TAP MPRS No. XXI/MPRS/1966 tentang Pemberian Otonomi Seluas-Luasnya Kepada Daerah, bahkan Undang-Undang Nomor 6 Tahun menyatakan tidak berlakunya berbagai Undang-Undang dan Peraturan termasuk Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 tentang Desa Praja.

Barulah pada tahun 1979 lahirlah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, Undang-Undang ini mengarah pada keanekaragaman bentuk dan susunan pemerintahan desa dengan corak nasional dan Pemerintahan Desa ditetapkan sebagai organisasi pemerintahan terendah dibawah Camat serta berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam Ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Setelah terjadi gerakan reformasi pada tahun 1998, pengaturan mengenai desa mengalami perubahan seiring dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang ini secara nyata mengakui otonomi desa. Otonomi yang dimiliki oleh desa menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah berdasarkan asal-usul dan adat istiadatnya bukan berdasarkan penyerahan wewenang dari Pemerintah. Sehingga yang disebut Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Daerah Kabupaten.

Dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 juga terjadi perubahan dalam aspek pemerintahan desa. Menurut ketentuan di dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 di desa dibentuk Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa, yang merupakan Pemerintahan Desa. Pemerintah Desa sebagai unsur eksekutif dan Badan Perwakilan Desa sebagai unsur Legislatif, yang tidak dikenal dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979. Dengan konsep pemerintahan desa yang seperti ini maka dalam pelaksanaan tugasnya Kepala Desa bertanggungjawab kepada rakyat melalui BPD. Terbitnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 juga merubah tata hubungan desa dengan supra desa sebagaimana diatur oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979. Perubahan tata hubungan tersebut terdapat dalam beberapa hal sebagai berikut:

a)      Terjadi reposisi Camat dalam sistem pemerintahan di kabupaten/kota. Apabila sebelumnya camat merupakan kepala wilayah, di dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 posisi camat merupakan perangkat daerah. Pengaturan di dalam Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak memberikan pengaturan secara tegas kewenangan camat dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan desa.

b)      Dengan pertanggungjawaban kepala desa kepada BPD maka kepala desa tidak lagi bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Bupati Kepala Daerah Tingkat II sebagaimana diatur dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979.

c)      Desa dapat melaksanakan tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten. Hal ini tidak diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979.

Pengaturan mengenai desa kembali mengalami perubahan seiring dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pengaturan mengenai desa di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 kemudian ditindaklanjuti oleh Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa. Dalam hal kewenangan secara prinsip tidak ada perubahan yang mendasar dalam pengaturan mengenai kewenangan desa. Perbedaan yang mendasar antara Undang-Undang Nomor 22 dengan Undang-Undang Nomor 32 ialah perubahan Badan Perwakilan Desa menjadi badan Permusyawaratan Desa, Badan Permusyawaratan Desa tidak mempunyai fungsi pengayoman adat. Ia hanya mempunyai fungsi regulasi dan penampung aspirasi.

Pada 15 Januari 2014 lahirlah Undang-Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa. Undang- Undang ini telah menjawab kebutuhan eksistensi desa dan desa adat. Undang-Undang ini menggabungkan fungsi self government, sehingga diharapkan kesatuan masyarakat hukum adat yang selama ini merupakan bagian dari wilayah desa, ditata sedemikian rupa menjadi desa dan desa adat. Undang-Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa merupakan penegasan bawah penyelenggaraan pemerintahan desa, pelaksanaan pembangunan, pembinaan kemasyarakatan, dan pemberdayaan masyarakat didasarkan atas Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, atas Negara Kesatuan Republik Indonesia dan Bhinneka Tunggal Ika. Dengan demikian secara lebih lengkap dalam Undang-Undang Nomor 6 tahun 2014 Tentang Desa bersisi materi mengenai kedudukan dan jenis desa, penataan desa, kewenangan desa, penyelenggaraan pemerintahhan desa, hak dan kewajiban desa dan masyarakat desa, peraturan desa, keuangan desa dan aset desa, pembangunan desa dan kawasan pedesaan, serta peraturan lain yang terkait, yang disesuaikan dengan kondisi dan kebutuhan saat ini

Sumber :

Husken. Frans, 1998, Masyarakat Desa Dalam Perubahan Zaman, Jakarta : PT Gramedia Widiasarana Indonesia

Yansen, 2014, Revolusi dari Desa, Jakarta : PT Elex Media Komputindo

Zainal, 2016, Dinamika Kebijakan Pemerintahan Desa di Indonesia dari Masa ke Masa (Studi Tahun 1979-2015), Jurnal TAPIs Vol.12 No.1.